Che cos’è la prevenzione dei rifiuti e quali sono le norme UE che la regolano

“Prevenire i rifiuti” in Europa non significa fare bene la differenziata. Significa, prima ancora, evitare che un prodotto diventi rifiuto: allungarne la vita utile, renderlo riparabile, riutilizzabile, aggiornabile; ridurre gli imballaggi; progettare materiali e filiere in modo che lo scarto non sia l’esito “normale” del consumo. È un cambio di grammatica economica: dalla gestione del fine vita alla riduzione a monte.

Nella gerarchia europea dei rifiuti questa idea è scolpita da anni: la prevenzione è il primo gradino, prima del riuso e molto prima del riciclo. Ma il punto interessante – e spesso frainteso – è che il diritto UE non si limita a proclamare il principio: nel tempo ha costruito un mosaico di obblighi, strumenti e scadenze che trasformano la prevenzione in un dovere operativo per Stati membri, imprese e sistemi collettivi di responsabilità del produttore.

Un modo utile per orientarsi è partire dallo schema utilizzato recentemente da Zero Waste Europe (ZWE) nel policy brief “Extended Producer Responsibility for waste reduction”, che nell’Annex I fotografa “lo stato dell’arte regolatorio” UE sulla riduzione dei rifiuti, attraversando i provvedimenti-chiave: Direttiva Quadro Rifiuti, WEEE, Regolamento Batterie, nuovo Regolamento Imballaggi (PPWR), direttiva Right to Repair e Regolamento Ecodesign (ESPR).

Da questa mappatura si vede bene la traiettoria europea: la prevenzione nasce come principio ambientale, poi diventa programmazione pubblica, e infine con gli atti più recenti si sposta sempre più nel cuore del mercato interno, cioè nelle regole su come i prodotti devono essere progettati, venduti, riparati e finanziati.

La “costituzione” europea della prevenzione

La spina dorsale è la Direttiva 2008/98/CE (Waste Framework Directive, WFD). È qui che l’UE lega tutela ambientale e salute pubblica alla riduzione degli impatti della produzione e gestione dei rifiuti, ponendo la prevenzione come architrave dell’intero sistema. Il passaggio decisivo, spesso ricordato meno del riciclo, è che la direttiva non chiede agli Stati membri soltanto di “gestire meglio” i rifiuti, ma di organizzare politiche strutturate per evitarli. L’articolo sui programmi di prevenzione (art. 29) impone agli Stati di dotarsi di strumenti dedicati e integrati nella pianificazione: una forma di “obbligo di politica pubblica” con contenuti minimi e responsabilità di aggiornamento periodico. Nella versione originaria era fissata anche una scadenza molto netta: i programmi andavano istituiti entro il 12 dicembre 2013.

Qui emerge un primo elemento tipicamente europeo: la prevenzione non è una campagna di sensibilizzazione “quando c’è budget”, ma una funzione stabile dello Stato regolatore, al pari dei piani rifiuti o delle autorizzazioni.

Negli anni successivi, con il Pacchetto economia circolare, la direttiva è stata rafforzata e aggiornata. La Direttiva (UE) 2018/851 ha ritarato definizioni, strumenti e obblighi, e gli Stati membri hanno dovuto recepirla entro il 5 luglio 2020. Eppure – ed è un punto che ZWE mette bene a fuoco – nel corpo della normativa resta una tensione: la prevenzione e il “preparare per il riuso” sono in cima alla gerarchia, ma gli obiettivi quantitativi vincolanti si sono storicamente concentrati di più su raccolta e riciclo. Nell’Annex I, ZWE nota che la legge europea ha costruito definizioni, metodologie e target solidi per il riciclo, mentre il riuso ha ricevuto per molto tempo minore “attenzione regolatoria”. Inoltre, dal documento emerge come alcuni target possono essere raggiunti indifferentemente con riuso o riciclo, senza distinguere davvero l’ambizione dei due canali. Questo non significa che la prevenzione sia “fuori” dal diritto UE. Significa che l’UE ha dovuto inventare, passo dopo passo, come misurarla e finanziarla. Ed è qui che il quadro diventa davvero interessante.

Dalla dichiarazione di principio agli obblighi misurabili

La prevenzione, per funzionare, deve diventare misurabile. L’UE lo ha riconosciuto anche sul piano tecnico: un grande limite delle politiche di riuso e allungamento vita è sempre stato il dato. Se non sai quanto si riusa o si ripara, diventa difficile fissare obiettivi credibili, distribuire risorse, valutare risultati. Per questo la Commissione ha adottato una metodologia comune: la Decisione di esecuzione (UE) 2021/19, che stabilisce metodo e formato per la rendicontazione del riuso da parte degli Stati membri. Un passaggio che sembra tecnico, ma è politico: quando l’UE standardizza la misurazione, sta dicendo che il riuso – e quindi una fetta concreta di prevenzione – non è più un “progetto” ma un capitolo permanente di policy, con obblighi di reporting comparabili.

Accanto alle metodologie, l’UE ha iniziato a inserire obiettivi-ombrello che spostano il baricentro dall’“aumentare il riciclo” al “ridurre ciò che resta rifiuto”. Nel Nuovo Piano d’azione per l’economia circolare del 2020 la Commissione ha indicato l’obiettivo di dimezzare entro il 2030 i rifiuti urbani residui, quelli cioè non riciclati né preparati per il riuso. Lo stesso orientamento è ripreso nel Zero Pollution Action Plan e nelle sue dashboard/target di monitoraggio.

Zero Waste Europe sottolinea proprio questo cambio: invece di un target giuridicamente vincolante di riduzione, l’UE ha introdotto un indicatore politico forte sul residuo al 2030, ma i segnali mostrano che senza ridurre la generazione complessiva di rifiuti l’obiettivo rischia di restare fuori portata.

Se dunque la prevenzione non è più solo “meno rifiuti” in astratto, ma “meno residuo” come metrica di performance dei sistemi, questo influenza investimenti, scelte impiantistiche, priorità dei fondi e disegno degli strumenti economici.

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Le scadenze che “costringono” la prevenzione

Un tratto tipico dell’approccio UE è usare obblighi apparentemente “di gestione” per ottenere risultati di prevenzione. Un esempio è la raccolta separata: se vuoi riuso e preparazione per il riuso, devi intercettare i beni prima che vengano contaminati o triturati nel flusso indifferenziato.

Nella Direttiva Quadro Rifiuti è scritto che gli Stati membri devono istituire la raccolta separata almeno per le principali frazioni e, com’è noto, dal 1° gennaio 2025 anche per i tessili.

Questa data è cruciale perché sposta la prevenzione dal livello “buone pratiche” al livello “infrastruttura obbligatoria”: se i tessili devono essere raccolti separatamente, cresce lo spazio operativo per selezione, seconda mano, riparazione, preparazione per il riuso, e si riduce la dipendenza strutturale da incenerimento e discarica. Un obbligo che sta creando grosse difficoltà al momento, ma che con l’introduzione della responsabilità estesa e con il recentissimo divieto di distruzione dell’invenduto potrà riportare nel giusto rapporto prevenzione e riciclo.

In particolare con la Direttiva (UE) 2025/1892, che modifica la direttiva rifiuti introducendo misure più incisive su tessili e spreco alimentare, per gli Stati membri la scadenza principale è chiara: le norme nazionali di recepimento devono essere adottate entro il 17 giugno 2027.  Nel capitolo tessile la logica è quella che la Commissione ripete da tempo: la misura più efficace è usare e riusare più a lungo i prodotti. Il testo della direttiva lega l’EPR tessile alla costruzione di un’economia della raccolta, selezione per il riuso, preparazione per il riuso e riciclo (in particolare fibre-to-fibre). E fissa anche una data che vale come “linea di non ritorno”: gli Stati devono assicurare che gli schemi EPR tessili siano stabiliti entro il 17 aprile 2028.

La prevenzione diventa dunque una responsabilità economica: se i produttori finanziano (e in parte organizzano) ciò che accade ai prodotti a fine uso, hanno un incentivo regolatorio a progettare per durare, riparare e riusare, a patto, però, che le regole di finanziamento non spingano tutto verso la sola gestione del rifiuto.

Se la prevenzione entra nel mercato

Finché la prevenzione resta solo “politica dei rifiuti”, tende a essere schiacciata dagli obblighi più immediati (raccolta, impianti, conformità). L’UE lo ha capito e ha spostato una parte della partita sul terreno dove il rifiuto nasce davvero: le regole del prodotto.

Il Regolamento Ecodesign (ESPR) è definito dalla Commissione come un perno dell’approccio UE ai prodotti più sostenibili e circolari. Entrato in vigore il 18 luglio 2024 e in via di progressiva attuazione, rappresenta una leva per imporre requisiti su durabilità, riusabilità, aggiornabilità e riparabilità, limitando la generazione di rifiuti. Il suo effettivo impatto dipenderà dalla legislazione secondaria – gli atti delegati che saranno messi a punto ed emanati via via – e dalla velocità con cui i requisiti per gruppi di prodotto diventeranno applicabili.

Accanto all’ESPR, l’UE ha varato la Direttiva sul diritto alla riparazione (Direttiva (UE) 2024/1799), in vigore dal 30 luglio 2024 con l’obbligo per gli Stati membri di recepirla e applicarla dal 31 luglio 2026. Il provvedimento, pur se limitato a una gamma ridotta di prodotti, interviene sul comportamento più tipico dell’economia lineare: buttare un bene ancora potenzialmente funzionale perché ripararlo è difficile, costoso o opaco. Questa direttiva obbliga a introdurre almeno una misura nazionale a favore della riparazione, ma non prevede automaticamente un grande canale di finanziamento dedicato (ad esempio tramite EPR), con il rischio che la riparazione resti dipendente dai bilanci pubblici.

La prevenzione diventa credibile quando la riparazione smette di essere un atto eroico del consumatore e diventa un servizio accessibile, economico, con pezzi disponibili e informazioni trasparenti. La norma UE crea la cornice, ma la riuscita dipende da come i Paesi membri la traducono in incentivi, reti di riparatori, voucher, obblighi informativi e strumenti digitali. Entro poche settimane sapremo come si attrezzeranno i vari Paesi, Italia inclusa.

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Gli altri pilastri “di filiera”: elettronica, batterie e imballaggi

Nel suo policy brief ZWE insiste su un punto: in molti flussi la prevenzione è dichiarata priorità, ma poi l’architettura di target e obblighi tende a premiare soprattutto la fase del riciclo. La Direttiva WEEE, ad esempio, include la prevenzione tra gli obiettivi e promuove riuso e recupero; tuttavia, i target e le metriche si concentrano soprattutto su raccolta e recupero, e l’efficacia in termini di prevenzione/riuso può risultare limitata se mancano dati e obblighi specifici sulla preparazione per il riuso.

Analoga riflessione vale per il nuovo Regolamento UE (2023/1542) sulle batterie, che ha l’obiettivo di renderle sostenibili lungo il ciclo di vita e contiene disposizioni importanti per riuso, repurposing e remanufacturing, ma poi prevede obiettivi vincolanti che continuano a favorire il riciclo. Anche in questo caso, molto dipenderà dalla legislazione attuativa e secondaria.

Un cambio di rotta più marcato è rinvenibile nella Packaging and Packaging Waste Regulation (PPWR), il Regolamento Imballaggi entrato in vigore l’11 febbraio 2025 e che dall’11 agosto 2026 sarà pienamente operativo. Qui gli obiettivi di riuso e riduzione si accompagna alla possibilità che a sostenerli ci siano strumenti economici e schemi EPR, ma ZWE osserva che prevedere una quota “minima” di budget EPR destinabile a riduzione e prevenzione non è necessariamente, da sola, una garanzia di finanziamento trasformativo.

Dove si gioca la partita della prevenzione

Qualunque impresa o istituzione provi a “mettere a terra” la prevenzione, scoprirà che la parola copre almeno quattro ambiti concreti. Il primo è la programmazione: i programmi di prevenzione non sono un allegato decorativo ai piani rifiuti. Devono scegliere dove intervenire (tessili, elettronica, imballaggi, rifiuti alimentari), con quali strumenti (tariffe puntuali, reti del riuso, criteri di acquisto pubblico, requisiti di progettazione), e con quali metriche, incluse quelle armonizzate sul riuso grazie alla decisione 2021/19. Il secondo ambito è la misurazione, perché senza dati la prevenzione resta retorica. La scelta UE di standardizzare il reporting sul riuso va letta come invito agli Stati a costruire filiere informative: registri, operatori del riuso accreditati, tracciabilità dei volumi preparati per il riuso, metriche coerenti su riparazione e seconda mano.

La terza sfida riguarda le risorse economiche: se i sistemi EPR continuano a finanziare quasi esclusivamente raccolta e trattamento del rifiuto, la prevenzione rischia di restare “non competitiva”, perché riparare, riusare e predisporre infrastrutture di refill costa e richiede capacità organizzativa. Il quarto fronte è infine la coerenza tra politiche: la prevenzione non vive solo nella DG Ambiente. Vive anche in politiche industriali e del mercato interno, come l’ESPR, e in politiche dei consumatori, come il Right to repair. Quando queste norme si allineano, con prodotti più riparabili, pezzi accessibili, incentivi nazionali alla riparazione, EPR che finanzia davvero, la prevenzione smette di essere un obiettivo “morale” e diventa un risultato sistemico.

Dalla mappa normativa appena tracciata emerge un paradosso: l’UE ripete da anni che prevenire è meglio che riciclare, ma ha costruito per decenni una macchina regolatoria potentissima sul riciclo, mentre riuso e riparazione hanno dovuto attendere gli atti più recenti per diventare “norma di sistema”. Nei due anni passati l’UE ha iniziato a rendere la prevenzione un tema di prodotto, non solo di rifiuto, con più attenzione al “governo della durata”.

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