La proposta di regolamento su imballaggi e rifiuti di imballaggio presentata dalla Commissione non rispetta i principi (fondativi della legislazione europea) di sussidiarietà e proporzionalità. Una sonora bocciatura contenuta nella risoluzione approvata ieri (coi voti contrari delle opposizioni) dalla Commissione Politiche dell’Unione europea del Senato, che, per questo, intende adottare sulla proposta un parere motivato.
A spiegare questo giudizio – arrivato dopo numerose audizioni – soprattutto lo sbilanciamento ravvisato dalla Commissione verso il riutilizzo a scapito del riciclo, di cui l’Italia è campione in Europa; la scelta dello strumento legislativo del regolamento piuttosto che di una direttiva; una valutazione di impatto giudicata insufficiente e un eccessivo ricorso ad atti delegati.
Ricordiamo che, con il Trattato di Lisbona, i parlamenti nazionali possono inviare alle istituzioni europee pareri motivati in merito alla conformità al principio di sussidiarietà di ciascun progetto di atto legislativo dell’UE (cosiddetto allarme precoce o early warning). “Qualora i pareri motivati raggiungano determinate soglie – leggiamo sul sito della Camera dei deputati – il progetto dovrà essere riesaminato e potrà essere confermato, modificato o ritirato. Il Trattato prevede altresì la possibilità di presentare ricorso alla Corte di giustizia per violazione del principio di sussidiarietà”.
Il principio di sussidiarietà prevede che “l’azione da intraprendere a livello dell’Unione europea sia giustificata rispetto alle possibilità offerte dall’azione a livello nazionale, regionale o locale”. È il principio per cui l’Unione europea non interviene se non nei settori di sua esclusiva giurisdizione, a meno che la sua azione non sia considerata più efficace di quella intrapresa al livello nazionale. Il principio di sussidiarietà è strettamente connesso al principio di proporzionalità, secondo cui l’azione intrapresa dall’Unione non deve andare al di là di quanto necessario per il raggiungimento degli obiettivi dei trattati.
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“Meglio una direttiva”
“La scelta di un regolamento, in sostituzione della direttiva, non appare necessaria per il raggiungimento dell’obiettivo di armonizzazione delle normative nazionali in materia di imballaggi, ai fini di sostenibilità ambientale e di miglioramento del funzionamento del mercato europeo degli stessi”, si legge nella risoluzione. Mentre il regolamento è un atto giuridico vincolante che deve essere applicato in tutti i suoi elementi da tutti gli Stati membri, la direttiva è un atto che stabilisce un obiettivo che tutti i paesi dell’UE devono conseguire, ma spetta ai singoli Paesi definire come. Si legge nella risoluzione: “La direttiva (la 94/62/CE sugli imballaggi e i rifiuti di imballaggio, n.d.r.) consente infatti agli Stati membri di definire a livello nazionale le misure più appropriate per il raggiungimento degli obiettivi e dei target definiti dalle norme europee, tenendo conto delle peculiarità nazionali e consentendo agli Stati più avanzati di perseguire una politica più ambiziosa per quanto riguarda la gestione di imballaggi e rifiuti di imballaggio, mantenendo i sistemi esistenti che già hanno dimostrato la loro efficacia, anche a fronte degli ingenti investimenti pubblici e privati”.
Riciclo penalizzato a vantaggio del riuso
Come già fatto da esponenti del governo, la bozza del regolamento imballaggi viene letta alla luce di una presunta contrapposizione tra riutilizzo e riciclo (non considerando che nell’economia circolare e nella gerarchia europea dei rifiuti convivono, con priorità al primo): in particolare sarebbe il riciclo (e Paesi che come l’Italia nel riciclo sono all’avanguardia) ad avere la peggio. Recita infatti la relazione: “La proposta appare eccessivamente sbilanciata – in chiara violazione del principio di proporzionalità – in favore delle soluzioni di riutilizzo, a discapito delle attività di riciclo, senza fornire un’adeguata evidenza scientifica a sostegno del riutilizzo rispetto al riciclo”. Secondo i firmatari della risoluzione, “il riutilizzo infatti non garantisce sempre il risultato migliore, sul piano della tutela dell’ambiente, della salute e dell’igiene, dovendosi effettuare, caso per caso, valutazioni di fattibilità e sostenibilità economica, lungo l’intero ciclo di vita del prodotto”. Ancora: “Il riutilizzo implica spesso procedure inquinanti connesse con la necessaria sanificazione e sterilizzazione dell’imballaggio e rischia anche ricadute a danno della salute pubblica, soprattutto nel settore dell’alimentazione, in violazione del principio di neutralità tecnologica”.
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Una seconda base giuridica
La base giuridica (cioè il riferimento alle norme fondative dell’Unione europea) addotta dalla Commissione europea a fondamento della proposta del regolamento imballlaggi è l’articolo 114 del TFUE (Trattato sul funzionamento dell’Unione europea), che, leggiamo sul sito della Camera, “prevede la possibilità di adottare misure per il ravvicinamento delle disposizioni legislative, regolamentari ed amministrative degli Stati membri che hanno per oggetto l’instaurazione e il funzionamento del mercato interno”. Secondo la giurisprudenza consolidata della Corte di Giustizia, il ricorso a questa disposizione quale base giuridica di un atto è giustificato “soltanto laddove esso sia volto primariamente ed effettivamente all’eliminazione di ostacoli, alla libera circolazione delle merci o alla libera prestazione di servizi, ovvero all’eliminazione di distorsioni sensibili della concorrenza. Deve trattarsi, in particolare, della rimozione di divergenze tra le disposizioni legislative, regolamentari o amministrative degli Stati membri tali da ostacolare le libertà fondamentali e quindi da incidere direttamente sul funzionamento del mercato interno”. Il riferimento al mercato interno è anch’esso troppo vincolante, secondo la Commissione del Senato, che ritiene necessario “alla luce degli obiettivi prioritari e delle numerose disposizioni di natura strettamente ambientale contenuti nella proposta di regolamento, l’introduzione di una seconda base giuridica, accanto a quella sul mercato interno, relativa alla politica ambientale dell’UE”. La base giuridica ‘ambiente’ consentirebbe agli Stati membri che lo volessero “di applicare requisiti più ambiziosi e di beneficiare di una maggiore flessibilità nella definizione delle misure di attuazione delle norme europee”. Torna il tema della flessibilità. Proprio la flessibilità, infatti, parrebbe essere il motivo della richiesta di una seconda base giuridica, visto che la base giuridica dell’attuale direttiva 94/62/CE sugli imballaggi e i rifiuti di imballaggio è proprio l’articolo 114 TFUE.
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Eccesso di atti delegati
Altra declinazione del difetto di sussidiarietà e proporzionalità è il ravvisato eccesso di atti delegati (un atto delegato è “un atto non legislativo adottato dalla Commissione per integrare o modificare determinati elementi non essenziali di un atto legislativo). La IV Commissione “ritiene eccessivo il ricorso agli atti delegati, nella misura in cui non sembra limitato ai soli elementi non essenziali della proposta legislativa […] e nella misura in cui introduce ampi margini di indeterminatezza”. La delegazione, “che esula dalla procedura legislativa e dal controllo dei Parlamenti nazionali, andrebbe infatti utilizzata – ai sensi del citato articolo 290 del TFUE – solo per stabilire elementi non legislativi e non essenziali dell’atto legislativo, e in casi limitati e residuali”. Per di più, si legge ancora nella relazione “le numerose deleghe previste sono prive di chiari criteri direttivi volti a delimitarne gli obiettivi, il contenuto, la portata e i tempi di esercizio, determinando un forte grado di incertezza normativa, che non consente alle imprese di poter pianificare e investire per tempo nella conferente attività industriale e commerciale”.
Valutazione di impatto “carente”
La proposta di regolamento imballaggi viene giudicata dalla Commissione del Senato “carente nella sua valutazione d’impatto, sia sul piano dell’impatto ambientale sia su quello dell’impatto socio-economico”. La valutazione d’impatto svolta dalla Commissione europea sarebbe “non sufficientemente basata su dati scientifici e non in grado di dimostrare che l’armonizzazione prospettata nella proposta possa garantire la just transition verso modelli più sostenibili di produzione e gestione degli imballaggi e rifiuti di imballaggio”.
Il giudizio tranchant arrivato dal Senato fa il paio con la lettera, inviata, sempre ieri, dal presidente della commissione Industria ed energia (Itre) del Parlamento Ue alla Commissione europea per chiedere una analisi di impatto più approfondita sul regolamento: 17 dei 40 deputati firmatari sono italiani (praticamente tutti dei partiti di governo).
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Dal deposito su cauzione alle etichette biodegradabili per la frutta: le altre obiezioni
Non finisce qui. La quarta Commissione del Senato ha fatto una valutazione “fortemente critica” di altri aspetti della proposta della Commissione europea.
Ve li elenchiamo:
- Deposito su cauzione. Viene criticato “l’obbligo di istituire sistemi di deposito cauzionale (DRS – deposit return system) per alcune tipologie di rifiuto di imballaggi […] nonché l’impegno ad adoperarsi per la costituzione di analoghi sistemi di deposito cauzionale per il riutilizzo di imballaggi”. Secondo la Commissione Politiche dell’Unione europea la soglia del 90% di raccolta differenziata stabilita per poter derogare all’obbligo di istituire un sistema di deposito cauzionale, “appare eccessivamente elevata”. Gli obblighi di riutilizzo “andrebbero quindi resi flessibili e comunque complementari rispetto alle modalità di riciclo già validamente funzionanti negli Stati membri”;
- Imballaggi monouso nella filiera agroalimentare. La scelta di penalizzare gli imballaggi monouso “impatterebbe molto pesantemente su alcune filiere, come l’agroalimentare, nelle quali, in alcuni casi, gli imballaggi monouso sono fondamentali per la protezione e conservazione degli alimenti, per l’informazione al consumatore, per la tracciabilità e l’igiene dei prodotti, permettendone anche la commercializzazione e l’export”. I rischi che l’assenza di imballaggi aumenti la quantità di frutta e verdura andata a male “comporterebbe un’emissione di CO2 superiore […] rispetto al non utilizzo dell’imballaggio”;
- Etichette compostabili. “L’obbligo di compostabilità dell’etichettatura dei prodotti ortofrutticoli appare una misura sproporzionata”.
Le proposte
Oltre alle critiche, la Commissione Politiche dell’Unione europea avanza anche alcune proposte. Ad esempio, affermano i senatori, “sarebbe opportuno sostituire alcuni obblighi con forme di incentivazione, per alleggerire il pesante onere di adeguamento che incombe sui settori produttivi e quindi sui consumatori”. Sarebbe importante poi “introdurre una clausola di esclusione, per consentire agli Stati membri di rispettare gli eventuali divieti o obblighi imposti a livello nazionale, per esempio in materia sanitaria”. E ancora: il regolamento imballlaggi “potrebbe inoltre prevedere incentivi al riciclo chimico, soprattutto quello della termolisi sopra i 1.000 gradi, che è a zero emissioni di carbonio, con produzione di syngas e di idrogeno a costi competitivi”.
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