A cura di Andrea Ballabio, Donato Berardi e Nicolò Valle
Il Consiglio dei Ministri del 16 settembre scorso ha previsto la possibilità di ricorso all’esercizio di poteri sostitutivi da parte del Governo, al fine di accelerare gli iter autorizzativi degli impianti per il trattamento dei rifiuti, collegati all’attuazione del PNRR (Piano Nazionale di Ripresa e Resilienza) e individuati dal PNGR (Programma Nazionale per la Gestione dei Rifiuti).
Nel dettaglio, l’art. 22 del decreto Legge n. 144, pubblicato in Gazzetta Ufficiale lo scorso 23 settembre, stabilisce che le opere, gli impianti e le infrastrutture necessari ai fabbisogni impiantistici individuati dal PNGR sono interventi di pubblica utilità, indifferibili e urgenti. Per i procedimenti autorizzativi non di competenza statale che interessano opere, impianti e infrastrutture necessari ai fabbisogni impiantistici individuati dal PNGR e dal PNRR, qualora l’autorità competente non provveda alla domanda di autorizzazione nei tempi di legge, il Governo assegna un termine di massimo 15 giorni per procedere, salvo poi provvedere alla nomina di un commissario. A quest’ultimo, in via sostitutiva, è attribuito il potere di adottare gli atti o i provvedimenti necessari.
Nel complesso, la ratio sottesa al provvedimento appare condivisibile. Il Governo ritiene necessario un intervento per assicurare tempi certi e procedure autorizzative semplificate agli impianti finanziati dal PNRR. L’esercizio di poteri sostitutivi non va a ledere il riparto di competenze nella pubblica amministrazione, piuttosto a evitare che l’inerzia nell’autorizzare gli impianti mancanti la faccia ancora una volta da padrone. Evitare cioè che la più imponente politica pubblica a sostegno delle infrastrutture degli ultimi 30 anni – il PNRR per l’appunto – finisca in un nulla di fatto, per il settore dei rifiuti.
Un’esigenza che evidentemente nasce dalla maturata consapevolezza della lunghezza delle procedure autorizzative che attanagliano e spesso bloccano le opere, e in particolare gli impianti di gestione dei rifiuti. Come spesso accade, l’impiantistica per gestire i rifiuti finisce preda di fenomeni NIMBY (“Not In My Back Yard”) e NIMTO (“Not In My Term of Office”), vale a dire quelle forme di avversione sociale e politica che ostacolano la realizzazione di un qualsiasi impianto o infrastruttura, per le motivazioni più disparate e spesso antiscientifiche.
Una anomalia documentata dalla Corte di Conti, che nel suo Rapporto di coordinamento (2021) sottolineava come “…più del 60 per cento del tempo che intercorre dalla progettazione all’entrata in esercizio di una infrastruttura per la gestione dei rifiuti urbani è assorbito dall’iter di progettazione, ivi incluse le fasi autorizzative, a fronte di un tempo tutto sommato fisiologico per l’esecuzione della stessa. Evidenza, quella appena citata, che mostra la necessità di un intervento di semplificazione per ridurre la complessità e la durata degli iter autorizzativi”.
Da chiarire è il perimetro delle opere alle quali è rivolto l’esercizio dei poteri sostitutivi. La lettura dell’art. 22 del decreto legge sopra richiamato fa riferimento alle infrastrutture, non di competenza statale, per soddisfare i fabbisogni impiantistici individuati dal PNGR e dal PNRR. Tuttavia, il PNGR non contiene un’elencazione puntuale di infrastrutture, piuttosto una ricognizione dell’impiantistica esistente senza individuare puntualmente i fabbisogni impiantistici in termini di surplus/deficit su base regionale per le frazioni critiche. Una quantificazione, questa, che il Laboratorio REF Ricerche aggiorna annualmente e che è riprodotta per il RUR (Rifiuto Urbano Residuo) e la FORSU (Frazione Organica dei Rifiuti Solidi Urbani) nelle grafiche allegate.
La domanda che sorge legittima è la seguente: i poteri sostitutivi si applicano unicamente alle opere che beneficeranno del sostegno del PNRR? Oppure, non contenendo il PNGR interventi o progetti puntuali, per i quali il rimando è ai Piani Regionali di Gestione dei Rifiuti (PRGR), il riferimento è da intendersi per tutte le infrastrutture previste dalla pianificazione regionale e che potranno essere autorizzate, eventualmente, con l’intervento di un commissario di nomina governativa? Si tratta di una questione che appare sottile ma che ha ricadute rilevanti per le opere e gli impianti che ancora mancano nel Paese.
Qualora, infatti, la norma sia da intendersi in senso estensivo, il raggio d’azione dei poteri sostitutivi potrebbe interessare idealmente tutte le opere pianificate dalle Regioni. Indubbiamente, la norma relativa ai poteri sostitutivi ha il merito di indicare una strada, provando a risolvere una delle mancanze del PNGR, ove si rimanda alla pianificazione delle Regioni, senza però prevedere percorsi cogenti nei casi di inerzia da parte di quest’ultime.
Affinché la prescrizione normativa possa realmente rilevarsi efficace, sarà dunque importante chiarirne il perimetro di applicazione. Il recente passato, infatti, ha evidenziato come lacune normative o leggi che si prestano a differenti interpretazioni hanno finito per alimentare il contenzioso e/o si sono risolte in un nulla di fatto.
Una volta che sarà noto l’elenco delle opere finanziate con il PNRR, occorrerà quantificare puntualmente i fabbisogni regionali che tali impianti vanno a soddisfare, circoscrivendo così l’ambito di applicazione dei poteri sostitutivi governativi. Al contempo, con un ulteriore intervento normativo, sarebbe opportuno esplicitare le opere connesse con il PNGR, su cui il Governo potrà intervenire, in caso di inerzia delle Regioni. Così facendo, il quadro prefigurato dall’attuale decreto legge potrà dirsi definito, offrendo un chiaro mandato per l’azione del prossimo Governo.
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