A volte le regole favoriscono chi sta dalla parte sbagliata della storia. Succede ad esempio quando consentono di bloccare iniziative non solo sacrosante ma anche sostenute da un numero molto ampio di nazioni. E’ quello che succede, da più di due anni, nelle divere sessioni negoziali del Comitato intergovernativo di negoziazione (INC) incaricato di formulare un testo condiviso per il trattato globale contro l’inquinamento da plastica.
In questo caso la minoranza di blocco è quella dei Paesi produttori di petrolio e polimeri, che fa leva sul consensus (l’unanimità) per arginare la richiesta di prevedere un tetto alla produzione di plastica e una regolamentazione delle sostanze chimiche pericolose impiegare nella filiera.
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Se il consenso diventa un ostacolo
Spiegano le Nazioni Unite che “sebbene il Regolamento interno dell’Assemblea generale non menzioni il processo decisionale per consenso, ‘è prassi consolidata dell’Assemblea generale e dei suoi Comitati principali cercare il consenso ogniqualvolta sia possibile’”). Quindi, in genere, le decisioni importanti si approvano “per consenso” (consensus, in inglese”).
Cos’è il “consenso”? Ancora l’ONU: “Quando si vota e tutti gli Stati membri votano allo stesso modo, la decisione è unanime. Quando una decisione viene presa per consenso, non si procede a una votazione formale. Un parere legale del 2005 distingue il consenso come segue: il consenso ‘è inteso come assenza di obiezioni piuttosto che come una particolare maggioranza’”. Dunque consensus vuol dire nessun contrario. Ma qual è la portata politica di questa procedura? Ai tempi dell’INC-5.1 di Busan, in Corea, lo ha sintetizzato bene Joan Marc Simon, fondatore di Zero Waste Europe: “Uno strumento che dà un incredibile potere a una minoranza di bloccare il processo o di trascinare la maggioranza al minimo comune denominatore”.
Le parti possono però decidere per consenso di lavorare a maggioranza, utilizzando il voto e spuntando così le armi degli ostruzionisti. “Questo spiega perché, nella prima sessione dell’INC che si è tenuta in Uruguay nel 2023, invece di discutere delle politiche sulla plastica, gli ostruzionisti hanno aperto la discussione sul regolamento interno. Il 75% dell’INC-2 a Parigi è stato dedicato alle regole procedurali; e, nell’INC3 a Nairobi, i negoziati sui contenuti sono stati ritardati a causa dei tentativi di tutte le parti di cambiare o mantenere il processo decisionale” aggiungeva Simon.
A Ginevra qualcuno chiede di cambiare la procedura
“Dopo anni di trattative in stallo e con pochi giorni a disposizione per ottenere un trattato forte, la plenaria rappresentava un momento critico per la presidenza e gli Stati membri per dare una svolta alla situazione chiedendo una votazione, al fine di rompere la paralisi del processo decisionale basato sul consenso”, ha affermato domenica la Global Alliance for Incinerator Alternatives (GAIA). Lamentando come “mentre molti Paesi hanno espresso frustrazione per la mancanza di progressi e hanno esplicitamente denunciato le tattiche di stallo degli Stati petroliferi, nessun Paese ha agito per sbloccare i negoziati ed esercitare la democrazia”. Prendendosela anche con il presidente del Comitato, Luis Vayas Valdivieso: “Anche l’operato del presidente è stato responsabile del mancato raggiungimento di questo momento cruciale dei colloqui. La sua proposta di lavoro ha ripetuto gli stessi metodi che si sono dimostrati inefficaci e, con una mossa improvvisa, ha interrotto la plenaria prima che tutti gli Stati membri in coda avessero il microfono, il che mina un processo che dovrebbe essere guidato dai membri”.
Le proposte più progressiste e ambizione, ricorda l’Alleanza, hanno numeri dalla loro parte: “Più di 100 Paesi sostengono un obiettivo vincolante di riduzione graduale della produzione globale, più di 100 Paesi sostengono un’eliminazione graduale vincolante dei prodotti e delle sostanze chimiche nocive; oltre 150 Paesi sostengono un meccanismo finanziario forte, più di 120 Paesi sostengono un articolo autonomo sulla salute. È il momento di cogliere lo slancio e dimostrare al mondo che il multilateralismo può ancora risolvere i problemi globali”. E per farlo chiedono appunto di mettere da parte il consensus e contarsi.
Per Merrisa Naidoo, GAIA Africa, “un’azione procedurale più incisiva per sbloccare le votazioni avrebbe potuto far avanzare i negoziati sul testo dallo stallo che continua a bloccare l’azione urgente per affrontare la crisi della plastica. Non chiediamo la carità, chiediamo coraggio”.
Zaynab Sadan, Responsabile della politica globale sulle materie plastiche del WWF, ricorda che sono passati 250 giorni da quando i negoziati avrebbero dovuto concludersi a Busan, 250 giorni in cui “più di 7.000.000 di tonnellate di plastica si sono riversate nei nostri oceani. L’ambiziosa maggioranza dei Paesi che si sono impegnati a raggiungere un trattato forte non può continuare a sedersi e ad aspettare che l’attuale processo di raggiungimento del consenso a tutti i costi abbia un risultato degno di nota”. Un cambiamento è necessario, aggiunge: “I vincoli del nostro attuale modo di lavorare sono una scelta. Ora devono scegliere se rimanere vincolati o prendere il controllo di questo processo e trasformare la loro forza numerica in un trattato che protegga le persone e la natura”.
Anche secondo Salisa Traipipitsiriwat della Environmental Justice Foundation (EJF) Thailandia, “il consenso ci sta chiaramente impedendo di raggiungere un accordo, eppure i Paesi non hanno avuto il coraggio di agire. Certo, il voto è politicamente delicato, ma dobbiamo metterlo sul tavolo se vogliamo ottenere un trattato forte. Ora o mai più”.
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L’appello della società civile
Un appello a correggere il processo è stato diffuso da numerose associazioni da tutto il mondo, dal WWF al Center for International Environmental Law (CIEL) a Break free from plastic: “Non siamo sulla buona strada per ottenere un trattato che protegga le persone e la natura. Quando è troppo è troppo: qualcosa deve cambiare. A nome dei raccoglitori di rifiuti, delle comunità in prima linea, degli scienziati, dei giovani, delle donne, delle imprese e delle organizzazioni non governative di tutto il mondo, chiediamo ai governi di fare un passo avanti. Correggano il processo, mantengano le loro promesse e finalizzino un trattato efficace per porre fine all’inquinamento da plastica”. Da cuore del multilateralismo, il consensus è divenuto un ostacolo: “Dopo tre anni di tentativi di consenso, i negoziati sono ora a un punto di rottura. Quello che doveva essere uno sforzo globale per risolvere la crisi della plastica si è arenato”. Come avviene per la crisi climatica, “sono i Paesi meno responsabili del problema a lottare più duramente per un trattato ambizioso […] mentre i produttori sono in una corsa al ribasso, con alcuni che mettono addirittura in dubbio che il trattato riguardi la plastica”. Una situazione che “non può continuare. Gli Stati membri devono utilizzare tutti gli strumenti del multilateralismo a loro disposizione e avanzare con soluzioni che non siano ostaggio di chi difende lo status quo. Qualsiasi cosa in meno non sarà all’altezza dell’ambizione promessa dalla risoluzione 5/14 dell’UNEA, e non sarà all’altezza delle persone e del pianeta che questo trattato doveva proteggere”.
Che valore avrebbe un trattato senza consenso?
E se si votasse a maggioranza? Se alcuni Paesi, segnatamente i grandi inquinatori, si tirassero fuori e non votassero il trattato? E se invece il consenso portasse ad un trattato troppo blando?
“Solo una manciata di Paesi sta bloccando il progresso, opponendosi all’introduzione di norme essenziali”, riflette Neil Tangri, direttore scientifico e politico di GAIA: “Perdere questi elementi critici significherebbe avere un trattato inefficace, inadatto allo scopo; ma mantenerli significherebbe perdere molti dei maggiori produttori di polimeri plastici. Questi petrostati semplicemente non ratificherebbero un trattato significativo. Senza la ratifica, le disposizioni del trattato non si applicheranno a loro”. Un limite accettabile? Sì, secondo Tangri: “Un trattato ambizioso sulla plastica senza i grandi produttori di plastica sarebbe comunque efficace”. E non sarebbe una novità. Gli Stati Uniti, ad esempio, che non accetteranno limiti alle proprie industrie, hanno già “un record di mancata ratifica di trattati ambientali […]. Sebbene l’ONU insista ripetutamente sul fatto che qualsiasi trattato debba essere universale, questa è sempre stata una fantasia. In realtà, la maggior parte dei trattati ambientali non sono universali. La Convenzione di Basilea ha 191 parti (ma non gli Stati Uniti); la Convenzione di Stoccolma 186 (ma non gli Stati Uniti), la Convenzione sul diritto del mare 170 (ma non gli Stati Uniti). La partecipazione universale è l’eccezione, non la regola”.
E allora, si chiede il direttore scientifico di GAIA, come potrebbe essere efficace un trattato sulla plastica senza i maggiori produttori di plastica? “Fortunatamente, la storia dei trattati ambientali del passato ci offre un’utile guida. La maggior parte dei testi dei trattati è stata scritta con la consapevolezza che la partecipazione non sarebbe stata universale, e contiene disposizioni per affrontare la possibilità che le parti non contraenti servano come scappatoie dal trattato”.
Un modo è affidarsi alla forza dei mercati. L’Unione Europea, questo l’esempio fatto da Tangri, potrebbe imporre requisiti di trasparenza sulle sostanze chimiche, che si applicano sia alle imprese europee che a quelle non europee. “Con il risultato di una maggiore trasparenza sulle sostanze chimiche in generale” (ovviamente al netto delle reazioni di Trump). Disposizioni simili “potrebbero essere utilizzate non solo per promuovere la trasparenza, ma anche per ridurre gradualmente l’uso di sostanze chimiche che destano preoccupazione. Piuttosto che impiegare formulazioni chimiche diverse per i vari mercati, molte aziende sceglieranno di utilizzare alternative non pericolose lungo tutta la loro catena di approvvigionamento”.
Uno strumento “più muscolare” sono le “non-party trade provisions”: disposizioni commerciali per i Paesi fuori dagli accordi che stabiliscono come una parte (cioè uno stato firmatario) debba interagire con gli Stati non firmatari. “Sono comuni a molti trattati ambientali, tra cui la Convenzione di Basilea, la CITES e il Protocollo di Montreal – sottolinea Neil Tangri -. Queste disposizioni vietano o limitano il commercio di sostanze controllate tra Parti e non Parti. Pur non incidendo direttamente sul commercio tra non Parti, queste disposizioni sono efficaci nel restringere i mercati di queste sostanze controllate”. Questo tipo di misure, aggiunge, sono “approvate” del WTO e non sono considerate discriminatorie.
Altro strumento nelle mani dei firmatari è la possibilità di indirizzare le risorse finanziarie: “Tutte le risorse finanziarie mobilitate dal trattato, sia da fonti pubbliche che private, saranno dirette alle Parti; rimanendo fuori, le Parti non aderenti perderanno opportunità economiche”.
Conclude il direttore scientifico di GAIA: “Sebbene un trattato universale sarebbe ovviamente ideale, non è mai stato realistico. Fortunatamente, i trattati senza partecipazione universale dispongono di molteplici strumenti per raggiungere i loro obiettivi anche tra gli Stati non aderenti. L’uso di questi strumenti aumenterebbe la trasparenza, ridurrebbe la produzione e l’uso di sostanze chimiche problematiche e ridurrebbe la produzione complessiva di polimeri. In breve, un trattato senza i principali produttori di plastica può comunque fare grandi passi avanti per porre fine all’inquinamento da plastica”.
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