Buona norma vorrebbe che la teoria, il metodo, l’analisi arrivassero prima della prassi, dell’azione. Così non è stato per il Programma nazionale per la gestione dei rifiuti (PNGR): stiamo assistendo alla pubblicazione di bandi per la costruzione di impianti per il trattamento dei rifiuti, alla raccolta di candidature per i progetti e, tra breve, assisteremo alla distribuzione dei denari del PNRR, ma senza aver avuto prima un quadro esaustivo di comprensione e di pianificazione del complesso fenomeno dei rifiuti. Senza, insomma, che il PNGR sia arrivato.
Proprio per richiamare l’attenzione e stimolare il dibattito su questo documento strategico, arrivato ormai ad uno stadio cruciale della sua elaborazione (dovrebbe essere pubblicato entro fine giugno), REF Ricerche ha pubblicato oggi il paper “Programma nazionale gestione rifiuti”.
Prima di vederlo insieme, data però la complessità dell’analisi, vi anticipiamo il giudizio che ne danno i ricercatori. Pur trattandosi di un’analisi preliminare su documenti preparatori al PNGR, affermano Andrea Ballabio, Donato Berardi, Antonio Pergolizzi, Nicolò Valle, autori del paper, “il giudizio generale su quanto reso disponibile sin qui per il Programma appare positivo, quanto meno negli intenti generali, ma non sufficiente vista l’importanza di un documento strategico che dovrebbe avere l’ambizione di indicare le condizioni per raggiungimento dei target comunitari di riciclo e di riduzione del conferimento in discarica”. Nonostante questo, spiegano ancora, “i rilievi sollevati dalla Commissione Tecnica di Valutazione Ambientale VIA VAS del MiTE sembrano suggerire un netto cambio di passo, almeno nelle attese sui contenuti nel documento finale. Tuttavia, rimangono alcune importanti questioni aperte, a partire dalla definizione dei fabbisogni impiantisti delle frazioni critiche”.
Ma procediamo con ordine.
Da dove viene il Programma nazionale per la gestione dei rifiuti e a che punto siamo
Il Programma nazionale per la gestione dei rifiuti è stato introdotto con il decreto legislativo 116/2020. L’adozione del PNGR sarebbe dovuta avvenire entro 18 mesi dall’entrata in vigore di quel decreto, cioè entro il 26 marzo prossimo, ma la scadenza è stata poi posticipata al 30 giugno di quest’anno. Attualmente è in corso la procedura di VAS (Valutazione Ambientale Strategica) che dovrebbe concludersi entro il primo trimestre dell’anno. Siamo dunque in una fase decisiva del lavoro. Il paper REF arriva proprio per provare a contribuire al dibattito su questo documento strategico.
Ad oggi, come racconta REF, i documenti principali di riferimento per cercare di capire cosa sarà il Programma sono due: il Rapporto Preliminare Ambientale e il Parere della Commissione Tecnica di Valutazione Ambientale VIA VAS (CTVA) entrambi del MiTE.
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Gli obiettivi del Programma nazionale per la gestione dei rifiuti
Il Programma punta al rafforzamento del quadro normativo di riferimento in materia di rifiuti e alla pianificazione della loro gestione, affiancandosi e indirizzando la pianificazione delle Regioni e delle province autonome. Si tratta di una sorta di cornice nella quale troveranno posto i Piani regionali.
Come auspica il Piano di ripresa e resilienza (PNRR) – di cui il PNGR è parte: è infatti una riforma collegata con l’investimento 1.1 della Missione 2) il Programma “oltre ad evitare procedure di infrazione sui rifiuti, consentirà di colmare le lacune impiantistiche e gestionali […] permetterà di migliorare significativamente i dati medi nazionali e di raggiungere gli obiettivi previsti dalla nuova normativa europea e nazionale”.
Insomma, sottolineano gli autori del documento REF, “non compete al PNGR identificare quanti e quali impianti dovranno essere realizzati, la cui definizione rimane in capo alle Regioni, in base al riparto istituzionale delle competenze vigenti in materia di rifiuti”. Dal PNGR ci si aspettano invece informazioni di contesto e indicazioni di metodo che permettano alle Regioni una pianificazione standardizzata ed efficace, che finora in molti casi è mancata. Nel Rapporto preliminare ambientale del MiT vengono esplicitamente richiamate le difficoltà sinora incontrate nella pianificazione regionale: “La disomogeneità tra le pianificazioni regionali si è verificata sia da un punto di vista formale di adozione dei piani, sia da un punto di vista dei contenuti, e, in taluni casi, non ha permesso che i Piani Regionali per la Gestione dei Rifiuti potessero diventare strumenti di riferimento pluriennale con solide e precise azioni da compiere”. Sempre il Rapporto del Ministero ritiene che nel PNGR sia necessaria una valutazione impiantistica per le Regioni relativa alla produzione assoluta di rifiuti urbani e speciali e legata agli impianti già presenti.
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Macroaree o Regioni?
Tra gli obiettivi più importanti per PNGR c’è l’individuazione di criteri generali per la perimetrazione di macroaree, una sorta di ambiti ottimali nella cornice dei quali razionalizzare gli impianti di gestione e trattamento. Ricordiamo come secondo il Testo unico ambiente (TUA) la gestione integrata dei rifiuti deve avvenire in base ai principi di autosufficienza e prossimità. Se l’individuazione delle macroaree è demandata ad accordi tra le Regioni, il PNGR dovrà indicare i criteri generali da seguire per l’individuazione delle aree: “L’idea – spiegano Ballabio, Berardi, Pergolizzi e Valle – è che la macroarea possa diventare il riferimento di area vasta nell’ambito del quale sostanziare i principi di autosufficienza nello smaltimento dei rifiuti urbani non pericolosi e di prossimità del recupero, limitatamente ai flussi per i quali appunto esistono opportunità di recupero e/o che possono beneficiare in questo modo di una scala impiantistica adeguata”.
Sia nel Rapporto Preliminare Ambientale che nel Parere della Commissione Tecnica di Valutazione Ambientale VIA VAS si immagina che si possa fare riferimento alle aree del cosiddetto “Sblocca Italia” che proponeva una suddivisione geografica tra Nord, Centro, Sud peninsulare, Sardegna, Sicilia.
Secondo la Commissione tecnica, poi, per alcuni flussi (rifiuti organici, urbani misti, rifiuti da trattamento delle frazioni riciclabili) il principio di autosufficienza impiantistica dovrebbe attuarsi sul livello regionale. “A primo impatto – riflette REF – la valutazione espressa dalla Commissione mette in discussione il riferimento, contenuto nel Rapporto Preliminare Ambientale, alle macroaree come definite nello Sblocca
Italia e dunque alla quantificazione dei fabbisogni della FORSU misurati nel Rapporto Preliminare, riportando al confine regionale il riferimento per le valutazioni di adeguatezza impiantistica per questi flussi”. In generale, commentano ancora gli autori, “la posizione espressa dalla Commissione potrebbe essere interpretata con la volontà, più che condivisibile, di rafforzare la dotazione infrastrutturale impiantistica, obbligando anche le Regioni deficitarie ad accelerare, profittando anche dell’impulso offerto dalle risorse del PNRR. Tuttavia, la perimetrazione territoriale ristretta, prendendo unicamente come riferimento il confine regionale, rischia di porsi in conflitto con il quadro normativo e regolatorio in essere, specialmente per la frazione organica”. Inoltre, aggiunge ancora REF, la delimitazione delle macroaree, “potrebbe andare a detrimento della riduzione della movimentazione dei rifiuti, originando esternalità negative sull’ambiente, dal momento che ciò limiterebbe l’identificazione di impianti prossimi, ma di aree distinte, come nel caso di Liguria e Toscana”.
Ragion per cui, auspicano Ballabio, Berardi, Pergolizzi e Valle, “il concetto di macroarea andrebbe coniugato in modo flessibile, salvaguardando logiche di prossimità”.
Flussi complessi e filiere strategiche
Secondo il Rapporto preliminare ambientale, il PNGR, nell’ambito delle attività di ricognizione impiantistica e di identificazione delle macroaree, dovrà individuare anche i flussi di produzione dei rifiuti che presentano le maggiori difficoltà di smaltimento. Tra queste vengono segnalati i rifiuti urbani residui (inclusi quelli avviati a trattamento meccanico e/o meccanico biologico) e quelli organici. Il Rapporto del MiTE, inoltre, individua tre filiere strategiche per l’economia circolare: Rifiuti da Apparecchiature Elettriche ed Elettroniche (RAEE), Rifiuti da Costruzione e Demolizione (C&D), rifiuti tessili.
Di parere diverso la Commissione CTVA, secondo la quale sarebbe necessario un ampliamento delle filiere strategiche che includa anche la plastica, gli imballaggi, i prodotti alimentari e le acque e i nutrienti.
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La prevenzione
La CTVA richiama l’attenzione sulla necessità “di essere incisivi nella prevenzione e nella riduzione nella produzione dei rifiuti, con la richiesta di introdurre azioni concrete e misurabili”, ricorda REF. Tra le altre, l’enfasi viene posta sul migliorare la durabilità dei prodotti e sul combattere l’obsolescenza programmata, così come sull’incentivare lo scambio di beni destinati altrimenti ad essere classificati come rifiuti e sulla possibilità di prevedere sistemi di cauzione-rimborso.
Sul fronte della riduzione, la Commissione riflette sul fatto che l’aggiornamento del Programma Nazionale di Prevenzione dei Rifiuti (PNPR) potrebbe favorire la riduzione dei volumi di rifiuti prodotti.
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Rifiuti speciali e tracciabilità nel Programma nazionale per la gestione dei rifiuti
Restando al documento della Commissione, i rifiuti speciali rivestono un ruolo non secondario. “Più nello specifico – sintetizza il paper REF – tra le altre cose, occorrerebbero iniziative su diversi versanti: dalla prevenzione, all’indicazione dei criteri per individuare le aree non idonee ad accogliere impianti di smaltimento, fino alle misure volte a favorire uno smaltimento in prossimità ai luoghi di produzione, alle linee attuative per la realizzazione di nuovi impianti che soddisfino le esigenze regionali, a cui dare risposta anche con soluzioni consortili obbligate, e ad una stima del fabbisogno impiantistico, inclusivo anche delle caratterizzazione dei rifiuti”.
Le riflessioni della Commissione, dunque, secondo REF offrono “un insieme di indicazioni che se adeguatamente inserite nella pianificazione regionale potranno consentire un cambio di passo e visione complessiva di tutti i rifiuti, urbani e speciali, nelle attività di programmazione”. In particolare, proseguono i ricercatori, “emerge una forte spinta a misurare e documentare i fabbisogni anche per i rifiuti speciali, con gli strumenti più adeguati, affinché l’origine dei flussi e il grado di prossimità della risposta impiantistica possano essere rese intelligibili”.
Ancora riflettendo sugli speciali, secondo REF, “il PNGR non può esimersi dal porre il focus sui fanghi della depurazione, stante l’incremento atteso derivante da un’intensificazione delle attività di depurazione, e più in generale sul capitolo EER 19 (l’insieme di rifiuti in uscita dal trattamento e dalla gestione dei rifiuti e delle acque).
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